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法律的颜色:半个世纪的美国住房政策如何制造着“种族隔离”

澎湃辛闻[美]理查德·罗斯坦 著;王志欣 译

2019-08-27 08:55 来源:《法律的颜色》澎湃辛闻

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理查德·罗斯坦(Richard Rothstein),美国历史学家、学者,美国经济政策研究所副研究员、全美有色人种协进会法律辩护基金会瑟古德·马歇尔研究所名誉高级研究员、加利福尼亚大学伯克利分校法学院哈斯研究所高级研究员。曾于1999-2002年间担任《纽约时报》国民教育专栏作家。
罗斯坦的学术研究重点是美国住房政策和教育领域的种族隔离史,曾广泛发表以种族平等和教育为主题的演讲。已出版《我们曾走之路:美国学生成绩的假与真》《阶级与学校:以社会、经济和教育改革缩小“黑”“白”学生之成绩差距》《评分制教育:取得问责权》等多部著作,近作《法律的颜色:一段被遗忘的美国政府种族隔离史》于2017年入围美国国家图书奖非虚构类长名单,最新由上海社会科学院出版社译介出版,本文系书中第十一章“向前看,向后看”,解释了美国政府在住房方面的一系列政策及其与种族隔离状况多两方面的影响。澎湃辛闻辛闻(bmkberlin.com)获出版社授权转载。
1947 年,圣路易斯。为了建造大拱门(Gateway Arch),该市拆除了市区的一个非裔美国人社区,将居民迁至弗格森这样的新建黑人区。
1957年到1968年间,国会通过种种民权法规,禁止在公共设施、公共交通、选举与就业中将非裔美国人视为二等公民。这些法规并非没有遇到阻挠,但仍取得了一定成效。然而,终结住房方面的种族隔离则要复杂得多。禁止选举中与餐馆里的歧视主要需要约束未来的行为,而结束住房方面“法律上的”种族隔离则要求去除过去一些做法的影响,但这些影响看起来似乎无法逆转。
肯尼迪总统1962年的行政命令试图终止联邦机构对居住种族隔离的资助。1966年,林登· 约翰逊总统推动国会通过一项住宅歧视法案,遭遇了罕见的立法失败,参议院否决了他的提案。两年后,民权倡导人士再度做出努力,这次参议院以极其微弱的优势勉强通过了《公平住房法》,禁止房屋出售和出租中的私人种族歧视;此后不久,1968年4月,小马丁·路德·金遇刺,此后群情激愤,众议院迫于压力通过了该法案。这是1883年最高法院驳回住房歧视禁令之后,政府第一次支持非裔美国人有权利居住在他们喜欢并有能力负担的任何地方。
这项法案已经存在了半个世纪之久。我们可能会觉得50年的时间相当长,已经足以消除政府推广、支持种族隔离所造成的影响。但是,昨天的公共政策仍在打造今天的种族格局。
其他方面的民权法也有功亏一篑的情况,失败均发生在落实和执行层面,并不在概念层面。这些民权法的设计简单明了。如果允许非裔美国人参与自由选举,他们的澎湃辛闻权利就和其他人没有区别。如果禁止招聘中的歧视,非裔美国人可能需要几年才能拥有堪与白人相比的资历,但是一旦他们有了这种资历,他们在工作场合就不再处于低人一等的位置。只要我们禁止宾馆、饭店实行种族歧视政策,无论顾客来自哪个种族,他们都能享受服务。同样,如果公共汽车和火车上消除了种族隔离,第二天黑人和白人旅客就可以在任何一个空位上就座。过去不会有结构性的遗留——我们还可以用同样的公共汽车、同样的火车,也不需要庞大的社会工程来完成从种族隔离到种族融合的转化。
终结学校的种族隔离就要难得多,但该怎么去做非常明确:学区可以重新划定就学范围,这样两个种族的孩子都可以就读于其所在社区的学校,学区还可以升级非裔美国人就读的教学质量较低的学校,让这些学校拥有同等设施。当然,1954 年最高法院命令取消独立的黑人和白人学校系统之后引发了大范围的抗议,但大体来讲,多数地区取消学校的种族隔离并不难。而且,即便从澎湃辛闻角度来讲,第二天就实现这一目标有一定困难,需要的时间也不过是数年,而非数十年。去除学校的种族隔离不同于去除住房中的种族隔离,不需要清除上几代人曾经受到的歧视,只要在未来的日子里实行种族融合就可以。
结果,我们发现,今天学校的种族隔离状况比40年前更为严重,但这很大程度上是因为学校所在社区的种族隔离已经过于严重。1970年,非裔美国人就读的学校中通常有32%的白人学生。到了2010年,这一数据降至29%。正是因为社区的种族隔离,在纽约和伊利诺伊等州,非裔美国人学生在学校面临的隔离更甚于其他地方。用校车接送学生几乎是创建种族融合学校的唯一途径,不仅南方如此,全国上下均如是,因为和另一种族的同龄人住得比较近的孩子太少了,其他方法都不可能奏效。如果住房隔离不是那么普遍,去除学校的种族隔离应该能取得更大的成功。
现在我们有了《公平住房法》,允许非裔美国人重新在白人的近郊住宅区安家。但是,我们不能期望它像其他民权法一样,可以带来那么多的改变。从城里的聚居区搬到近郊住宅区,其困难程度远非登记参加选举、申请一份工作、在公交车上换个位子、在某家餐馆坐下用餐,甚至去某个社区学校就读可比。
居住隔离的影响很难消除,究其原因,有以下几个方面:
父辈的经济地位往往会在下一代身上重现,因此,一旦政府不让非裔美国人完全参与到20 世纪中期的自由劳动力市场当中去,对很多人来说,收入受到抑制的情形就将延续几代。
过去这些年里,白人工人阶级和中产阶级住房大幅升值,造成了白人和黑人之间巨大的财富差异,也对种族性居住模式的永久持续有一定影响。因为父母可以把财产赠予子女,种族间一代代传递下来的财富差异甚至更甚于收入差异。
我们想消除居住种族隔离,已经等待得太久。当劳动力市场的歧视充分消退,大量非裔美国人可以进入中产阶级的时候,内城黑人社区之外的住房已经不是工人阶级或下层中产阶级家庭所能负担的了。
种族隔离一旦形成,看似在种族问题上保持中立的政策就会加剧这一局面,使得补救越发困难。可能最致命的就是联邦税法中的抵押贷款利息扣除,此举加大了面向高收入的近郊区业主的补贴,但没有给租房者提供相应的赋税优惠。因为“法律上的”种族隔离政策确保白人成为业主、黑人成为租客的可能性更大,尽管税法号称并没有种族性条款,但仍对造成非裔美国人和白人的不平等起了一定作用。
当代的联邦、州和地方性工程非但没有消除种族隔离,反而起了加剧的作用。联邦政府为低收入家庭提供的住房补贴主要用来支撑这些家庭在经济机会微乎其微的少数族裔聚居区而不是种族融合社区中租住公寓。同样,建设低收入住宅的开发商把联邦税收抵免主要用于在已经实行种族隔离的社区建造公寓。甚至在政府停止明文推广种族隔离已达半个世纪之久的今天,暗中推行种族隔离的行为仍在继续,导致每年的补救行为都比上一年更难实施。


从第二次世界大战结束到1973年前后,所有工人阶级和中产阶级美国人的实际工资和家庭收入都在快速增长,几乎翻了一番。但是,非裔美国人却是在这一时期即将结束的时候才迎来了工资的最大增长。20世纪60年代,他们与白人工人的收入差距略有缩小。非裔美国人门卫的收入和白人生产工人的收入同步增长,两者之间的工资差距并没有明显缩小,不过,以前只可能被雇为门卫的非裔美国人中,有一部分人受雇成为生产工人,并且他们逐步向技术行业中更高的工种迈进,至少在加入了工会的行业中是这样。但是,大部分高收入蓝领职业领域,如建筑业,仍把非裔美国人排除在外。在大多数政府职位(如教师,联邦、州和地方政府公务员)中,非裔美国人的情况都有了改善,但并非所有职位皆是如此:例如,地方卫生部门会聘用他们,但消防部门很少会雇用非裔美国人。总体来说,直到20世纪60年代,非裔美国人的收入才有了起色,但此时郊区化进程已经基本结束。
从1973年到现在,不同肤色、不同种族的工人阶级和中产阶级美国人的实际工资大都处于停滞状态。那些只接受过高中教育的人的实际收入有所下降,可能部分接受过大学教育的也一样,因为有些人本来在加入了工会的工厂中工作,但下岗后在服务行业就业,这些行业没有工会,也就意味着工资会低很多。
无论肤色,所有美国人的工资增长都处于停滞状态,正当此时,独户住房的价格开始暴涨。从1973年到1980年,非裔美国人工资的中位数下降1%,而美国的平均房价上涨了43%。在接下来的10年间,非裔工人的工资又下降了1%,而平均房价则再次上涨8%。
最后联邦政府终于决定允许非裔美国人进入近郊区,但此时,成为一个融合民族的机会之窗已基本关闭。例如,1948年,莱维敦的住房售价为8 000美元,或者,换算成今天的价格,大约是7.5万美元。现在,未经大规模改建的莱维敦住宅(也就是说,只有一间浴室的房子)售价为35万美金及以上。1948年买下这些住房的工人阶级白人家庭,在经过三代之后,积累了20多万美元的财富。
大多数非裔美国人没有机会购买莱维敦的住房,也没有机会购买全美范围内与之相似的成千上万个小区的住房,他们一直租房住,而且往往租的是贫困社区的住房,没有积累任何产权。也有一些人购买住房,住进了条件不那么好的小区。文斯·梅里戴就是曾经参与建设莱维敦却没有资格住在该地的那位先生,他在附近一个几乎为纯黑人的近郊住宅区湖景街买了房子。直到今天,湖景街的黑人仍占总人口的74%。他的亲戚们说不准他在1948 年买下湖景街住宅的时候到底付了多少钱,但是莱维敦的房价是当时最便宜、最划算的,因此他付的价钱很可能不会低于莱维敦的7.5万美元。在近郊区购买住房的白人可以得到退伍军人管理局的抵押贷款,不需要任何首付款,但是文斯·梅里戴没有这个待遇,因为他是非裔美国人。他可能需要付20% 左右的首付款,也就是1.5万美元。
现在湖景街的单浴室住宅售价在9万~12万美元之间。梅里戴一家在三代之后,通过资产升值最多赚了不过4.5万美元,大约是莱维敦的白人退伍军人所获取财富的20%。更糟糕的是,在2008年之前的房产泡沫中,湖景街这样的下层中产阶级非裔社区正是抵押贷款经纪人瞄准的次级贷款放贷目标,这样一来,比起经济情况类似的白人家庭,非裔美国人家庭无法按期缴纳月供,从而丧失抵押品赎回权的情况更多。
70年前,很多工人阶级和下层中产阶级非裔家庭都买得起总价为大约7.5万美元(按今天的货币来算)、不需要首付款的近郊区独户住宅。几百万白人都是这么做的。但是,工人阶级和下层中产阶级非裔美国人家庭现在却买不起总价在35万美元甚至更高、需要20% 即7万美元首付款的住房。
1968年的《公平住房法》禁止未来实行种族歧视,但是,在该法案通过之后,将非裔美国人挡在大多数白人近郊住宅区之外的,主要并不是种族歧视(虽然歧视依旧在起作用),而是支付能力的丧失。20世纪40年代末,非裔美国人被剥夺了购房的权利,这是违宪的,要恢复这一权利,并不是通过一部《公平住房法》就能实现的,虽然该法案告诉他们的后代子孙,他们现在也可以在近郊住宅区买房了——只要买得起。联邦住房管理局和退伍军人管理局在20世纪40年代和50年代给予下层中产阶级白人的好处,已经成了一种永恒的优势。

劳动力市场在20世纪中期开始清除种族歧视造成的障碍,但这并不能轻易转化为非裔美国人向上层社会的流动性。对于所有美国人来说,在全国收入分配中从低层上升到中产阶级,都不是件容易的事。现实挑战了我们都抱有的一种幻想:低收入家庭出生的孩子可以凭借勤奋、责任、教育、野心和一点点运气摆脱其所在的阶级。这个错误的观念今天已经没那么流行了,因为更多的美国人意识到了我们的社会地位所具有的黏性。
假设我们把所有美国家庭按照收入从高到低排列起来,然后把它们平均分成5组。在讨论流动性时,通常把最富裕的1/5称作顶层(或第五)5分位,把富裕程度仅次于该组的称为第四5分位,依此类推。如果我们处于一个机会完全均等的社会(没有哪个社会真的如此),那些在收入分配中位于底层5分位的父母,他们的孩子成年之后,进入分配图中各个位置的机会是均等的。换句话说,这些处在底层5分位的孩子们,有1/5的人成年后仍会留在底层5分位中。另外1/5的孩子,其成年后的收入会进入第四5分位,还有1/5可以爬升到中间位置,也就是第三5分位(我们称之为“中产阶级”),还有1/5可以上升到第二5分位,另外的1/5则会登上顶层5分位,享有最高的收入。
但是,实际来看,美国的流动性不如很多其他的工业化国家。父母的收入处于5分位底层的孩子,他们中有几乎一半(43%)在成年后仍会陷在底层5分位中。父母处于最低收入5分位的孩子们,只有30%可以进入中间或更高的5分位。
非裔美国人的流动性则更差。那些父母处于收入五分位底层的,超过一半(53%)成年后仍留在这一层,只有1/4左右(26%)可以进入中间5分位或更高的位置。低收入非裔美国人因为种族隔离而处于不利局面——很少有就业或就学机会可以让他们出类拔萃,考虑到这一点,他们的流动性并不比其他美国人低多少就颇让人惊讶了。我能想到的解释有两种。一是很多非裔美国人都意识到,他们要成功,得比别人表现得好上两倍,他们得比一般人工作更努力、更有责任感、更有抱负才能弥补运气的不足。另一个则是我们的平权运动已经获得了一定成功。也许两方面原因各占部分。

现在白人家庭收入的中位数是6万美元,而黑人家庭收入的中位数则是3.7万美元,约为白人的60%。你可能会认为,黑人和白人家庭财产的比例也大体如此。但是,白人家庭财富(资产减去负债)的中位数是13.4万美元,而黑人家庭财富的中位数大约是1.1万美元——不足白人的1/10。如此巨大的差异,自然不能全部归咎于政府的种族性住房政策,但这一政策确实是其中很重要的一个原因。
对于美国的中产阶级来说,住房的抵押资产净值是家庭财富的主要来源。今天的非裔美国人家庭,他们的父辈和祖辈在20世纪50年代至60年代没有资格参与抵押资产净值积累的繁荣,现在他们要缩小财富差距,困难重重。和收入一样,美国财富的流动性也很小。实际上,不同代际财富的流动性甚至比收入的流动性还要小。
在财富方面机会均等的社会,其运转方式与收入方面机会均等的社会大同小异。无论你的父母多么富有,你成年之后位于全国财富分配图不同位置的机会是均等的。但是,如果一个家庭处于最贫困的1/5,这些父母的孩子在成年后约有一半人(41%)仍处于最低的5分位当中。另外有25%会进入次低的财富5分位,这意味着最贫困家庭的孩子中,只有1/3 可以向上层社会移动,进入财富的中间5分位。
和收入方面的情形一样,非裔美国人财富的流动性不如白人。那些父母处在财富5分位底层的非裔美国人,只有1/4可以进入财富5分位的中间层。而父母处于财富5分位底层的白人,能够走到这个位置的比例几乎是黑人的两倍(42%)。因为非裔美国人很大程度上受制于政府的种族政策,无法在近郊区拥有独户住宅,这个局面并不出人意表。
白人家庭在必要情况下利用房屋净值抵押借款的情况更为常见,这使得财富差距尤为显著。他们可以借款来应对紧急医疗开支,送孩子上大学,退休而不必依赖子女,帮助家庭成员渡过难关,挺过短暂的失业期而不必担心挨饿受冻。如果没有这样的紧急情况来消耗存款或房屋净值,家庭就可以把财富传给下一代。
1989年是有此类数据并且距今最近的一年,这一年,6%的黑人家庭从上一代继承了一些财富。这些继承了财产的人平均继承的额度是4.2万美元。24%的白人家庭有财富可继承,这个比例高达黑人的4倍,平均继承额度则为14.5万美元。这一年有18%的黑人家庭得到还在世的父母赠予的现金,平均额度为800美元。得到此类馈赠的白人家庭的比例大体相当,但平均额度要高很多,为2 800美元。这也是政府20世纪在住房和收入方面的种族政策造成的。

低收入非裔美国人向上的流动性不如低收入白人,原因之一就是非裔美国人更容易几代人都陷在贫困社区出不来。帕特里克·夏基(Patrick Sharkey)是纽约大学的一名社会学家,他分析了种族和社区状况的数据,在2013年出版的《被困一处》(Stuck in Place)一书中报告了他的研究发现。他对贫困社区的定义是有20% 的家庭收入在贫困线以下。2016 年,对于三口之家来说,贫困线是2.1万美元,如果一个社区有20%的家庭收入在贫困线以下,那么很可能还有更多家庭收入只略高于贫困线。尽管政府有官方的贫困线,我们大多数人还是会觉得,如果一个家庭的收入低于该线的两倍,即三口之家的收入少于4.2万美元,这个家庭的经济状况已经可谓贫困。联邦政府自己也认为,如果在校学生的家庭收入在贫困线的两倍左右(185%),那么学生已然太过贫困,无法在没有补贴的情况下负担午餐。这样的家庭也无法进入中产阶级社区——无论是靠积蓄来付首付,还是以市场价格租住公寓。因此,夏基认为这些社区“贫困”是有一定道理的。
他发现,现在年轻(13~28岁)的非裔美国人住在贫困社区的概率是年轻白人的10多倍——66%的非裔美国人属于此类情况,相比之下,白人中比例只有6%。他还发现,上一代来自最贫困社区的非裔家庭中,有67%现在仍继续居住在这样的社区中。上一代住在最贫困地区的白人家庭中,则只有40%仍居于最贫困社区。
无论收入水平如何,48%的非裔美国人家庭有至少两代人曾经在贫困社区居住的经历,而类似的白人家庭比例仅为7%。对白人来说,如果一个孩子在贫困社区长大,向上流社会移动、走出贫困社区进入中产阶级区域是典型路线,但在非裔美国人来说则是非常规的偶然现象。因此,对于非裔美国人来说,社区贫困更可能是持续几代的现象,而对于白人来说则只是短暂的插曲。
遭遇社区贫困的后果比自身贫困的后果更为严重。在贫困社区中成长起来的孩子,遇不上几个在学业或职业方面成功的成年人可当作行为榜样。他们处于暴力之下,由此产生的压力使他们的能力受损,无法在学校表现良好。就算他们有做暑期工的机会,这样的机会也很少。他们进入图书馆和书店的机会更少。这样的社区保健医师较少,新鲜食物更不容易获得,空气中出现污染物的概率更高,导致因为呼吸道疾病缺课的情况更为严重。很多环境窘迫的孩子集中在同一间教室中,使得每个孩子都无法得到获得成功所必需的特别关注。除了这些之外,还有任何社区的贫困儿童都可能遇到的挑战——父母失业带来的动荡与压力,由于父母教育程度低下而缺少识字机会,居住环境过于逼仄没有一角安静之地可以学习,卫生保健不够,所有这些都会导致贫困孩子的平均学业表现不佳,因而成年后在工作中获得成功的也较少。
当然,有些孩子克服了种种困难。但是,普遍来看,成长于贫困之家的孩子成年后脱离贫困的可能性较小,而成长于贫困社区的贫困之家的孩子机会甚至更少。要打破这一循环,只能靠极为强悍的政策,而且要像当初设立聚居区、造成集中贫困的政策一样强悍。

因为不同美国人所处的经济环境和社会环境差异很大,政府的任何计划都会对不同美国人有不同影响,即使这些计划表面上看起来对所有人一视同仁。例如,销售税对所有人来说都是一样的,但是,低收入消费者由此承受的负担要比高收入消费者更重。这一现象用法律术语来说,就是它对不同人群会有“差异性影响”(disparate impact)。在个体所处环境各不相同的社会中,差异性影响是无法避免的,但我们可以尽量减小这一影响——例如,就销售税而言,可以对购买食品杂货实行免税。
“法律上的”种族隔离一旦形成,尽管随后的政策并无种族色彩,其对非裔美国人和白人的影响也会有所不同。《公平住房法》禁止会对非裔美国人产生差异性影响、强化种族隔离的住房计划,除非这样的计划有去除差异性影响则无法达成的正当目的。但是,《公平住房法》并不限制基于已经存在的居住模式进行的其他非住房性计划可能产生的差异性影响。和构成“法律上的”种族隔离的行为不同,这些计划不一定意图伤害非裔美国人(当然有时候确实有这样的意图),但是仍然造成了伤害。有好几个看似“不带种族色彩”的计划使非裔美国人进一步陷入劣势,而这样的不利局面最初是由带有种族意识的住房政策造成的。
除了减免抵押贷款利息之外,还有一项政策表面看起来没有任何种族色彩,却造成了歧视性的后果,那就是美国的全国交通系统。我们大力投资公路,把通勤者和他们位于闹市区的办公室连接起来,但我们在公共汽车、地铁和轻轨方面的投资相对较少,而正是这些交通设施让居住在城区的非裔美国人也可以去近郊区工作,并且可以降低他们与更广阔的社会的隔绝程度。虽然很多情况下州际公路系统在城区的支线线路设计违反宪法规定,把非裔美国人从白人社区和商业区赶走,但这并非该系统的首要目标,同时,把有限的交通经费投资在公路上而不是用于地铁和公交车,这对非裔美国人也产生了差异性影响。
巴尔的摩的交通政策给当地非裔美国人口带来了不利影响,该市的政策可以说明这个国家所遵循的交通政策是个什么样子。40多年来,建设铁路甚至公路以使非裔美国人社区可以获得更好机会的提议一次又一次地遭到阻挠,因为资金不足,且建设公路服务郊区居民更为重要。马里兰州在做出交通方面的决定时,并不会公开宣称其目的是孤立非裔美国人,但确实可能存在着一定的种族性动机。1975年,马里兰州提议建设一条铁路,将近郊的安妮·阿伦德尔县(Anne Arundel County)与巴尔的摩市中心区连接起来。郊区的白人居民向他们的澎湃辛闻领袖施加压力,要求反对该计划,而领袖也这样做了。约翰·霍普金斯大学的研究人员发表了一篇评论文章,在结论中指出,居民认为这条铁路“会让贫穷的内城黑人得以到近郊区来,偷走居民的电视,然后再回到他们的聚居区”。马里兰州的交通部部长称,他的部门“不会强制性地把交通路线建在显然不欢迎它的地区”,却没有解释他要如何平衡“显然不欢迎它的”白人近郊区的意愿和需要这条路线的非裔美国人的意愿。
40年后,情况并没有什么改变。2015年,马里兰州长取消了一条通向巴尔的摩西部黑人社区的拟建铁路,称这笔经费要用于改善公路。于是,全美有色人种协进会法律保护基金会向美国交通部提出申诉,称马里兰州将公路建设置于公共交通之上,对非裔美国人有差异性影响。在奥巴马卸任之时,该案仍在审理中。

政府在住房方面的行为不可能在种族隔离的问题上保持中立。这些行为要么加剧种族隔离,要么扭转种族隔离的局面。如果不是有意扭转种族隔离,则加剧的可能性更大。目前联邦政府正在落实两个大的计划,来解决贫困或接近贫困的人群所面临的住房危机,在很多大都会地区,这两个人群都以非裔美国人为主。虽然本意并非如此,但每个计划的实施方式都进一步加深了种族隔离。一个就是低收入住房退税计划(Low-Income Housing Tax Credit),该计划对向低收入家庭提供多单元住房的开发商提供补贴。另一个是住房选择代金券计划(Housing Choice Vouchers,人们通常称之为“第八条款”),该计划对租房的家庭进行租房补贴,这样他们就可以租住在没有补贴的情况下负担不起的房子。
在退税计划中,社区可以否决开发商的提议,中产阶级区域的官员从来都是毫不犹豫地这么做的。很多决策者力劝开发商在已经实行种族隔离的社区进行建设,希望(通常都是徒劳的)他们的工程可以给每况愈下的地区注入新的活力。开发商自己也愿意把退税用于低收入社区,因为地皮更便宜,更容易把新公寓推销给左近的租户,而且给少数族裔和低收入家庭建设更多住房也不容易招致澎湃辛闻上的反对。这些情况导致退税项目会对非裔美国人产生差异性影响,加剧社区种族隔离。对全国所有退税住宅单元的分析于2005年完成,该分析发现,大约3/4的单元位于贫困率至少达到20%的社区。
在第八条款计划中,很多州和城市的房东都可以合法地拒绝将房子租给使用住房券的租户,只有少数司法辖区禁止此类歧视。住房券的额度往往很小,不足以负担中产阶级区域的房租。接受了住房券的家庭可能会发现,能把这些优惠券派上用场的唯一方式就是搬到种族隔离程度比他们现在所住的地方更高的社区。结果,2010年,有孩子并且使用第八条款优惠券的家庭中,没有几家租住低贫困率社区的公寓,却有一半以上的家庭在贫困率达到或超过20%的社区租房,其中有些家庭租住的社区处于极度贫困状态——贫困率达到40%或以上。也有一些家庭用住房券租住近郊区的公寓,这些公寓往往都位于中产阶级近郊区中的种族隔离区。
2008年,达拉斯的一个民权组织——包容性社区工程(Inclusive Communities Project)将得克萨斯州告上法庭,称退税计划的推进对非裔美国人有差异性影响,违犯了《公平住房法》。在达拉斯市,所有面向家庭的退税单元中,85%建在至少有70%居民为少数族裔的人口普查区。包容性社区工程一直致力于提高达拉斯地区的种族融合程度,他们帮助非裔美国人家庭利用第八条款的住房券在之前以白人为主的社区中找到能够负担得起的公寓,但是阻碍重重,因为得克萨斯州批准的有退税补贴的家庭住房工程中,有太多位于少数族裔人口众多的低收入区域。
2015年6月,最高法院对包容性社区项目一案做出判决,认为很多建设补贴住房的社区在过去的政府政策下已经形成种族隔离,这样的比例过高,可能违犯了《公平住房法》,虽然这样的安排原本并非要强化种族隔离。但是,法官安东尼·肯尼迪写道,法庭同样认为,通过补贴住房来支持衰败的社区、为其注入新的活力也可以是合法行为。因此,该案在推动全国范围内去除种族隔离中能起多大作用,还不太好说。
城市地区私有住宅高端化、再开发工程和公路路线设计都迫使低收入家庭及少数族裔家庭在内环不多的几个近郊住宅区寻找新的住房,这些地区正在从以白人为主向以某个少数族裔为主过渡。如果在退税计划和第八条款的补贴下,低收入家庭进入这些近郊住宅区,而不是进入以中产阶级为主的住宅区,那么这两个计划就对种族隔离有促进作用。密苏里州的弗格森就是这样一个地方,该地区位于圣路易斯郊外。退税计划和第八条款未能给低收入家庭提供在圣路易斯大都会地区定居的机会,而是促使弗格森从种族融合社区过渡到以少数族裔为主、低收入家庭越来越多的社区。
20世纪70年代初,类似圣路易斯的布鲁特-伊果这样的塔楼式公房被拆毁,这些楼房所在地点进行重建,而居民则被迫搬入其他种族隔离社区。
民权人士和地方住房官员面临着一个非常棘手的难题。工人阶级家庭的收入停滞仍在继续,工作机会所在区域离能够负担得起的住房却越来越远,这二者导致补贴住房的需求越发突出。政府官员要满足更多的此类需求,可以利用不多的第八条款经费,并支持在已经实行种族隔离的社区开发退税工程,这些社区的房租和地价都较低,中产阶级白人选民也不太会设置障碍来阻止这些工程。但是,从长远来看,种族隔离的长期持续存在对非裔美国人造成的伤害更甚于继续居住在过度拥挤逼仄的空间中。两者都不是理想选择,但是,为短期的利益付出长期的代价或许并不值得。
《法律的颜色:一段被遗忘的美国政府种族隔离史》,[美]理查德·罗斯坦 著,王志欣 译,上海社会科学院出版社,2019年9月。
责任编辑:韩少华
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关键词 >> 经济政策 有色人种 美国 理查德·罗斯坦

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