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助学贷款二十年:由来、成就与改革建言

冯涛/上海政法学院经济管理学院教授

2019-08-27 14:19 来源:澎湃辛闻辛闻澎湃辛闻

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目前国家助学贷款的运行基本稳定。图为2019年8月16日,浙江大学6000多名2019级本科新生报到,大约十分之一的家庭经济困难的学生走绿色通道提出缓交学费、助学贷款等申请。 东方IC 图
一、本文对助学贷款的界定
中国内地的助学贷款目前包括商业性助学贷款和国家助学贷款两种。
商业性助学贷款主要是指用于攻读专业硕士(尤其是学费较贵的工商管理硕士、金融硕士等)或在境外就读学位所需学杂费用的贷款。国家助学贷款是指由财政贴息,用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费的贷款。商业性助学贷款以获取利润为目的;国家助学贷款则不以获取利润为目的,而以资助贫困生完成学业为目的。
台湾和香港地区也有自己的助学贷款项目。台湾地区的助学贷款开始于1976年,香港地区的助学贷款项目开始于1960年代末。两地助学贷款在很多方面和中国内地不尽相同,制度设计更加复杂和精细,操作成本相对较高,比较适合区域较小、人口(2018年台湾人口2358万,略低于上海;香港人口745万,略低于济南)和借款学生较少的区情。因覆盖人数和影响力有限,本文不涉及台港两地的助学贷款情况。
咨询多位在澳门高校就读的学生,他们都没有听说过助学贷款,笔者也没有发现有关澳门助学贷款的研究。基本可以确定,澳门地区没有推行政府主导的助学贷款项目,这可能和澳门人口较少(2018年63万),本地学生较少,学费相对较低有关。
与助学贷款概念容易混淆的,还有被媒体称为“校园贷”的一类贷款,这一般指由互联网金融机构面向大学生发放,用于参加商业化培训等个人消费用途的贷款。前些年发展较快,但暴露出很多问题,如利率偏高、暴力追债、诈骗等,已被监管部门采取措施加以整顿。这类贷款不是严格意义上的助学贷款。
本文讨论的助学贷款是指由政府补贴的政策性助学贷款——国家助学贷款(以下简称助学贷款)。
二、助学贷款的产生背景
中国内地的助学贷款产生于1999年(实际上,1980年代已经出现过学校发放的贷学金,但规模不大,一般不将其看作是正式的助学贷款项目)。这一制度形成的时代背景如下。
一是大学入学人数攀升,要求更多的资金投入。改革开放以来,高等教育事业取得了巨大的发展,大学入学人数不断增多,对师资、校舍、实验设备等人力和物力都提出了更高的要求,需要更多经济资源的投入,政府财政拨款已经不能跟上高等教育扩张的需要,必须开拓其他的资金渠道。因此,从1980年代开始,政府开始启动高等教育收费体制改革,并在1990年代正式开始收取学费。这就给贫困生的入学制造了阻碍。
二是财政投入跟不上高等教育发展。从1997年到2001年(历年出版的《中国统计年鉴》中,1997年之前高等教育的数据没有单独分拆统计),高等学校国家财政教育经费占高等学校教育经费的比重从76.5%降到了53.4%,考虑到时代背景,替代部分毫无疑问来自于学费和杂费,这显然会给贫困生带来一定的经济压力。
三是贫困生就学难现象日渐突出。大学的学费根据所处地方和院系不同略有差异,以某大学金融系为例(选取某大学金融系的原因如下:作为教育部直属院校,某大学具有一定的代表性,且地处天津,物价水平相对较低,因此学费也比较低;选取金融系,是因为数据易于收集),从1994年到2001年,其历年学费加住宿费与同时期内地农村和城镇居民家庭人均可支配收入的比较如表1所示。
资料来源:学费数据由笔者调查整理得出,农村和城镇家庭人均可支配收入来自历年《中国统计年鉴》。
从表1可以看出,从1994年到2001年,以某大学金融系为代表的学费加住宿费从1200元增加到5700元,增长了375%,国内其他大学的情况也基本类似。与农村、城镇居民人均纯收入上涨幅度相比,大学生学费住宿费的上涨幅度要远远高出。但与此同时,与新的大学收费制度相适应的学生资助体系还没有形成,带来了一定的社会问题。因此,中国人民银行、财政部、教育部1999年5月出台《关于国家助学贷款的规定(试行)》。之后,中央政府陆续出台了一系列文件,开始试点并随之扩大范围推广助学贷款。
之所以采取助学贷款的方式,而不是进行无偿补助,是因为助学贷款的资金如果回收顺利的话,可以循环使用,发挥资助一代代大学生的作用,同时世界上其他国家解决此类问题都是使用助学贷款,也已有多年推行助学贷款的成功经验可供中国借鉴。
在多重因素作用下,助学贷款就这样在二十年前的1999年步入了中国高等教育的历史舞台。
三、助学贷款的政策演变
内地助学贷款的发展主要是政府主导的。
政策运行一段时间后,根据反馈,政府可能委托大学等研究机构从事相关课题,评价助学贷款运行情况,并召集助学贷款的参与主体,包括大学、经办的商业银行和政策性银行、学术界代表、各政府部门如教育部、财政部,以及中国人民银行、银监会等协商,确定助学贷款的改进方案。这可能是中国内地助学贷款政策调整的主要路径,也是区别于其他国家助学贷款政策调整的方面。
从目前来看,这个政策调整的机制运作得还不错。但一个成熟的政策从出台到运行得较为顺畅,需要一定的时间磨合。就助学贷款而言,这个政策磨合的时间大概为12至14年。
助学贷款于1999年6月开始试行,然后历经2004年、2007年、2014年和2015年四次大的政策调整。
1999年的政策比较简单,主要包括:商业银行办理助学贷款,额度由经办银行确定,需要担保,利息财政补贴一半,毕业后4年必须还清本息等。
2004年的主要调整包括:改革财政贴息方式,从整个贷款合同期间补贴50%的利息改为在校期间零利息,毕业后自付商业贷款利息;延长还贷年限,从4年延长到6年,并有1至2年宽限期;推出助学贷款代偿政策;建立国家助学贷款风险补偿机制。
由于刚刚启动助学贷款,1999至2004年的政策设计不能说是成功的,这可能是助学贷款早期运行不畅的主要原因。
2007年的主要调整是推出了生源地助学贷款,以前的助学贷款则改成校园地助学贷款,但仍然存在和运行。生源地助学贷款是指主要由国家开发银行向学生和家长(或其他法定监护人)发放的助学贷款,由学生在生源地申请,同时建立生源地信用助学贷款风险补偿专项资金。
2014年的主要调整是提高了助学贷款的额度,本科生提高到每年8000元,研究生提高到每年12000元。
2015年的主要调整是延长了还款期限。原校园地助学贷款期限为学制加6年、最长不超过10年,生源地助学贷款期限为学制加10年、最长不超过14年,现统一调整为学制加13年、最长不超过20年;还本宽限期也从2年延长至3年整。
经2015年最后一次调整后,助学贷款目前主要的制度设计是两种助学贷款。一种在学生家乡申请,为生源地助学贷款,借款人是学生和父母,经办机构主要是国家开发银行,回收机构是支付宝。另一种在学生就读的大学申请,为校园地助学贷款,借款人是学生,经办机构和回收机构都是商业银行。
除上述区别外,两种贷款其他条件相同,包括:额度是本科生每年8000元,研究生每年12000元;利率是在校期间零利率,由政府代偿利息,毕业后同商业贷款利率,目前年利率是4.9%;还款期限是学制加13年、最长不超过20年;还本宽限期3年。
当前的助学贷款主要解决本科生、学术硕士以及博士生的学费(实际上,由于全日制博士生基本免学费,他们是不需要助学贷款的,但有博士生借助学贷款用于弥补生活开支的不足)。不能覆盖的领域包括:大部分专业硕士的学费(除个别院校的个别专业硕士学费较低外,大部分专业硕士的学费都超过12000元);学生的培训支出;出国留学、访学支出等。
因此也可以认为,当前的助学贷款主要解决对更接近高等教育领域公共产品的“必需品”的需求,而不解决对更接近私人产品的“奢侈品”的需求。
四、助学贷款的运行情况
助学贷款自1999年推出以来,曾经历一段不太顺利的过程,主要表现是违约率比较高,这直接影响助学贷款的顺利回收,危及助学贷款的运行和可持续发展。甚至在2001年导致“停贷”,即相当一部分商业银行停止办理助学贷款。
违约率数据从一些澎湃辛闻辛闻媒体的报道可以略窥一二。《新京报》2004年4月21日报道称,截至2004年3月20日,中国政法大学745名进入还款期的贷款毕业生中,有190人未按时足额还贷,违约率26%。《南方日报》2010年1月12日报道称,在广东某高校,2003年利息未还款率约6%,但2009年的利息未还款率高达84%,增长了13倍。新华社2013年2月7日发自贵阳的报道称,截至2012年底,贵州省国家助学贷款学生自付本息到期2103.95万元,实际逾期违约金额628万元,逾期违约率达29.84%。
从1999年到2007年基本都属于助学贷款发展的动荡期,但2007年,生源地助学贷款的推出改变了助学贷款的走向。2007年先在江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃5省市试点开办生源地助学贷款,2009年试点省份扩大到26个。到2010年,生源地助学贷款已经成为助学贷款的主体。2010年获得国家助学贷款的学生人数达到113.84万人,其中生源地助学贷款人数占当年全部贷款人数的70.8%,贷款金额占当年全部贷款金额的65.7%。
生源地助学贷款制度中,有几点设计可能是决定性的。一是将助学贷款的发放由大学所在地改到了学生的生源地;二是增加了父母作为共同借款人(实际上父母承担了担保人的角色);三是由政策性银行——国家开发银行充当助学贷款的经办银行(这与助学贷款这种政策性贷款的本质相匹配);四是支付宝开始承担助学贷款的回收。
这几点制度设计,从借款学生的还款意愿和异地还款便利以及经办银行的积极性方面,极大改善了助学贷款的运行机制,获得了良好的效果。但2007年推出之后,经历了4至6年的政策滞后,到2011至2013年后,全国的助学贷款还款形势才基本稳定。(第一批生源地助学贷款的借款学生四年后即2011年才进入还款期,再加上两年的生源地助学贷款试点操作磨合期,上文中的贵州助学贷款违约情况较严重,应该主要还是以前的校园地助学贷款积累的情况。)
根据教育部2014年8月发布的数据,从1999年到2013年,累计998.90万人获得助学贷款,审批金额1032.08亿元。教育部2019年7月公布的《2018年中国学生资助发展报告》显示,2018年助学贷款发放人数为446.94万人,发放金额为325.54亿元。对比可知,2018年一年的助学贷款发放人数即达到1999年到2013年这15年发放总人数的将近一半,金额则达到这15年发放总金额的近三分之一。2018年全国高校本科、专科和研究生在校生人数为3104.16万人,助学贷款发放比例已经达到14.4%,这个比例不算低了,可见资助广度和力度在不断加大。
至于整体违约情况,以当前助学贷款的主体国家开发银行发放的生源地助学贷款为例,截至2017年末,已经累计发放生源地助学贷款余额1360亿元中,支持贫困生2220万人次,1039万人。与此同时,贷款回收比较乐观,1360亿元贷款中逾期贷款为18.16亿元,占比仅为1.34%。
这里可以与世界范围内另外几个助学贷款大国(符合人口和借款学生都比较多的条件)——美国和日本这两个发达国家,以及巴西和印度这两个发展中国家的情况略作对比。
美国的情况不太乐观,其助学贷款余额不断攀升,且违约率居高不下。2016年,美国的助学贷款债务余额已经达到GDP的7.45%,2016年第四季度助学贷款拖欠率已经达到11.17%。同为东方国家,与中国相比,日本助学贷款的回收情况也不错,2015财年的贷款回收率是96.7%。这可能要归因于和中国类似的较为严格的制度设计,包括同样需要父母或监护人做担保等,以及东方人节俭和储蓄等习惯(助学贷款在东亚儒家文化圈国家的成功可能不是偶然的)。日本在有的方面比中国走得更远,其最优惠的无利息助学贷款甚至规定和成绩挂钩,成绩达不到要求的学生无法获得此类优惠贷款。
巴西的情况也不乐观。2017年,巴西政府估计,30%的助学贷款是违约的。印度助学贷款1963年就开始实施,但1990年代回收率仅为15%,这已经是实施三十年来的最高水平了。后其对助学贷款也进行了改革,回收率有较大提高,但这是以牺牲发放人数和提高利率水平换来的。
由以上比较可知,中国助学贷款的回收情况在全世界实行助学贷款的大国中算是比较理想的。
五、未来的主要改进方向
目前助学贷款的运行基本稳定,但仍可以在以下几个方面做一些改进。
首先是助学贷款的信息公开。根据笔者掌握的情况,1999年以来的助学贷款详细数据未曾得见(但近年来每年的助学贷款数据公布在《学生资助发展报告》中),这使得助学贷款的宏观数量研究无法开展,无法为政策评价提供数据基础。教育部下属负责落实国家助学贷款政策的全国学生资助管理中心应公开1999年至今历年助学贷款的宏观数据。微观数据在充分保护借款学生隐私的前提下,也应开放给学术界进行研究,以便于学术界更好地对助学贷款进行评价和反思,进而改进助学贷款。同澎湃辛闻府还应委托第三方社会调查机构对借款学生进行长期跟踪调查,探究助学贷款的微观影响,包括对借款者日后数十年间的就业选择、婚姻、生育、购置房产、进一步深造等行为的效应。只有基于大量实证调查,政策改进才能契合借款学生的实际需要。
其次,目前助学贷款的稳定运行,很大程度上是以额度较低来确保的,这在保障助学贷款稳定的同时,一定程度上牺牲了更好地培养学生的效应。今后为适应社会对人才要求提高的趋势,应满足大学生除大学学费外的其他正当资金需求,但要严格审核。
未来助学贷款的额度可以实行基本额度+调剂额度的方式。基本额度维持目前的规定不变,调剂额度则可覆盖对大学生未来职业发展较为重要的一些项目(如就读专业硕士、参加准备专业资格考试所必须的培训、短期出国留学访学)的支出。或者,在目前的助学贷款之外增设一种贷款,用于满足学生更高层次的教育融资需求;这种贷款仍可由父母提供担保,但利息方面减少政府补贴,还款期限则根据借款金额延长到最多三十年(与房贷的最长还款期限相同)。
第三,从已经违约的借款人着手,试行按收入比例还款型助学贷款(以下简称收入型贷款)。收入型贷款的还款金额是根据借款人的月收入,扣除基本生活支出后,乘以一个固定比例得出的数额。同时可设定一个还款门槛,低于这个门槛的借款人可以不用还款。
收入型贷款依借款人的实际收入状况还款,不会发生借款人还不起的情况,是近年来世界各国普遍开始实行的一种贷款方式。中国目前还没有这方面的经验,刚好可以从较少量的已经违约的借款人着手(这样做的政策试错成本最低),摸索收入型贷款的办理经验,以决定未来是否要大规模推行,以及如何推行此类贷款。
责任编辑:李旭
澎湃辛闻辛闻报料:4009-20-4009   澎湃辛闻辛闻,未经授权不得转载
关键词 >> 助学贷款,中国,美国,巴西,印度,日本

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